《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）深化投资体制改革的重要思想是发挥市场对资源配置的基础性作用，改革政府对企业投资的管理制度，落实企业投资决策自主权，使企业成为投资决策的主体，同时规范政府投资行为。投资体制改革后，政府对投资项目的监管政策发生了重要变化：

    1、对于政府投资的项目仍然采取“审批制”，一般要审批项目建议书和可行性研究报告；

    2、对于不使用政府性资金的重大项目和限制类项目采取“核准制”，政府投资主管部门只核准“项目申请报告”，不再审批项目建议书、可行性研究报告。

    3、对于其他的企业投资项目实行“备案制”，只要到地方政府投资主管部门去办理备案手续即可，不需要编制项目申请报告，但是一般应当编制可行性研究报告。

    作为具体撰写项目申请报告的工程咨询人员和核准项目申请报告的政府投资主管部门的工作人员，都需要进一步领会投资体制改革的内涵，弄清楚审批制、核准制和备案制之间以及项目申请报告和可行性研究报告之间的关系。

    1、投资体制改革后，政府投资的项目仍然采取“审批制”。

    在市场失灵的情况下，如公共物品的外部性较强的情况下，需要政府投资。政府投资的范围主要集中在关系到国家安全和市场不能有效配置的经济和社会领域，包括公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境等，政府一般不进入竞争性领域进行投资。

    政府投资的方式可以分为三种：第一，直接投资，政府从财政预算中进行财政性拨款，直接用于投资建设项目。第二，资本金注入，政府作为投资方注入资本金，并应该行使相应股东的权益。政府一般实行委托或成立投资公司实行股权托管。第三，投资补助和贷款贴息。

    对于直接投资和资本金注入方式的，仍采取审批方式，但只审批项目建议书和可行性研究报告，一般不再审批开工报告，但大型项目例外。政府性投资项目的可行性研究报告，一般既要从投资主题视角进行论证，又要从社会的、政府的视角进行论证，主要内容表现为项目的市场前景、产品技术工程设备方案、经济效益、投资估算、融资方案、规划布局、资源利用、征地移民、生态环境、经济和社会影响等方面进行综合论证。

    而对于投资补助、贷款贴息等项目，一般只审批资金申请报告。安排给耽搁投资项目的投资补助或贴息贷款原则上不能超过2亿元。超过的，按直接投资或资本金注入方式管理，审批可行性研究报告。安排给单个投资项目的中央预算内投资资金额超过3000万元，且占项目投资总额50%以上的，也按直接投资或资本金注入方式管理，审批可行性研究报告；3000万元以下的一律按投资补助和贷款贴息管理，只审批资金申请报告。

    2、不使用政府性资金的重大项目和限制类项目采取“核准制”。

    核准制关注外部性和公共性问题，投资主体的投资行为给外部社会带来的有利或不利的影响，包括正的外部性和负的外部性。核准制进行审核所涉及的层次更高，内容更广，包括经济、社会、资源、环境等综合论证，对前期论证提出更高的要求。核准制主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查。

    实行核准制的项目列入《政府核准的投资项目目录》，具体包括内资企业在我国境内的投资建设项目，包括农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融，另外还包括内资企业在境外投资的项目和外资企业在我国境内投资的项目。对所有的境外投资，包括新建、并购、参股、增资、再投资项目，不分企业所有制，不分资金来源、投资形式和方式，均需要从维护经济安全、符合产业政策、保障公共利益、资本项目管理等公共管理的角度进行核准。对于中外合资、中外合作、外商独资、外商并购境内企业、外商投资企业增资等外商投资项目进行核准制，从原来的项目建议书和可行性研究报告审批改为只核准项目申请报告。

    3、不使用政府性资金的企业投资的其他项目实行“备案制”。

备案制下，投资主体只要到当地政府主管部门办理备案手续即可，不需要编制项目申请报告，但是一般应编制可行性研究报告，作为决策的依据、申请贷款的依据和进行初步设计的依据。

    4、政府外债项目区别不同情况实行审批制、核准制或备案制。

    借用国外贷款的项目必须纳入国外贷款项目规划，未纳入此规划的项目不得向国际金融组织或外国政府提出贷款申请。

    由中央统借统还的项目，按照中央政府直接投资项目进行管理，实行审批制，除应当报国务院及国务院投资主管部门审批的项目外，项目建议书、可行性研究报告均由省级发展改革部门审批，审批权限不得下放。

    由省级政府负责偿还或提供贷款担保的项目，按照省级政府直接投资项目进行管理，实行审批制，除应当报国务院及国务院投资主管部门审批的项目外，项目建议书、可行性研究报告均由省级发展改革部门审批，审批权限不得下放。

    由项目用款单位自行偿还且不需政府担保的项目，凡《政府核准的投资项目目录》中所列的项目，实行核准制，其项目申请报告分别由省级政府主管部门或国家发改委核准，或由国家发改委审核后报国务院核准。

   《政府核准的投资项目目录》之外的项目，实行备案制，报地方省级投资主管部门备案。审批制、核准制和备案制的区别见表1：

项目	审批制	核准制	备案制
适用范围不同	政府投资的项目	不用政府性资金的企业投资 的重大项目和限制类项目	不用政府性资金的 企业投资的其他项目
审核重点不同	投资决策是否正确 对社会是否造成危害	对社会是否造成危害	政府掌握信息
审核程序不同	先审批项目建议书，后 审批可行性研究报告	只核准项目申请报告	备案（可行性研究报告）

    审批制条件下可行性研究报告的功能表现为报请政府主管部门审批的依据，向银行申请贷款的依据，委托设计单位进行初步设计的依据，也是投资方进行投资决策的依据。

    核准制条件下可行性研究报告的作用是投资方进行投资决策的依据和向银行申请贷款的依据，以及委托设计单位进行初步设计的依据，不再具有报请政府主管部门审批的功能。

    备案制条件下可行性研究报告与核准制条件下的功能和内容相当，是投资方进行投资决策的依据和向银行申请贷款的依据，以及委托设计单位进行初步设计的依据，也不再具有报请政府主管部门审批的功能。

    审批制、核准制和备案制条件下可行性研究报告的功能变化见表2：

项目	审批制	核准制	备案制
可行性 研究报告 的功能	审批的依据
	申请贷款的依据	申请贷款的依据	申请贷款的依据
	初步设计的依据	初步设计的依据	初步设计的依据
	投资决策的依据	投资决策的依据	投资决策的依据

    审批制条件下，可行性研究报告的内容比较全面，不仅包括市场前景、财务评价、资金来源、产品和技术方案等内在情况，还包括环境、能源、资源、经济影响和社会影响等外部影响。

    而核准制与备案制条件下，投资项目仍然要编制可行性研究报告，这是可行性研究报告的主要内容为市场前景、财务评价、资金来源、产品和技术方案等。而环境、能源、资源、经济影响和社会影响等外部性问题可不再论述。

    核准制下，可行性研究报告的主要作用是投资决策的依据，申请银行贷款的依据，初步设计的依据；而项目申请报告是按核准要求报送的项目论证报告，主要功能为企业获得政府部门对拟建项目的行政许可，是政府主管部门核准的依据。

    核准制下，可行性研究报告的主要研究市场前景、工程设备技术方案、投资估算、财务分析，风险分析等，而项目申请报告主要研究发展规划布局、资源利用、能源节约、征地移民、生态环境、经济安全、防止垄断、经济和社会影响等。

    核准制下，可行性研究报告从微观企业角度，主要是市场、工程、融资、财务等方面；二项目申请报告则从政府角度、宏观角度、外部性角度论证，包括经济、社会、资源、环境等。

    核准制下项目申请报告与可行性研究报告的区别见表3：

项目	可行性研究报告	项目申请报告
功能不同	投资决策的依据， 申请银行贷款的依据	政府核准的依据， 获得行政许可的途径
内容不同	市场、技术、工程、融资、 财务评价等	规划、土地、经济、社会、资源、 能源、生态环境等
角度不同	微观投资主体角度	政府角度、宏观角度、外部性角度

    1、实行审批制的政府投资项目的作业流程

实行审批制的政府投资项目首先上报“项目建议书”，通过政府主管部门审批后，到城市规划部门、国土资源部门、环境保护部门办理相关手续，城市规划部门出具的城市规划意见，国土资源部门出具的项目用地预审意见，环境保护主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见，同时委托工程咨询机构编制可行性研究报告，一起上报政府主管部门审批。

    2、实行核准制的企业投资项目的作业流程

实行核准制的企业投资项目首先到到城市规划部门、国土资源部门、环境保护部门办理相关手续，然后与项目申请报告一起上报政府主管部门核准，对于重大的投资项目政府委托有资质的工程咨询机构审核项目申请报告，并给出评估报告，政府主管部门最后进行核准。

    3、实行备案制的企业投资项目的作业流程

实行备案制的企业投资项目首先到地方政府主管部门备案，备案以后，凭备案手续到城市规划部门、国土资源部门、环境保护部门办理相关手续。

    实行核准制以后，投资企业开始递交项目申请报告，但是存在很多问题：一方面，业主方对核准制的理解存在偏差，认为项目申请报告就是可行性研究报告，对于项目申请报告认识不清。另一方面，工程咨询机构编制的项目申请报告框架结构存在混乱现象，编制的项目申请报告内容深度缺乏统一规范，政府主管部门委托工程咨询公司评估时，工程咨询机构的评估内容和对象存在分歧。

    国家发改委规定，从2007年9月1日起，报政府主管部门的项目申请报告必须按项目申请报告通用文本上报，否则不予采用。

    项目申请报告通用文本的框架内容上的深度和框架的范围性，具体的框架和内容如下：申报单位及项目概况，发展规划、产业政策和行业准入分析，资源开发及综合利用分析，节能方案分析，建设用地、征地拆迁及移民安置分析，环境和生态影响分析，经济影响分析，社会影响分析。

    项目申请报告应该由具备相应工程咨询资质的机构编制，其中，国务院投资主管部门核准的项目，项目申请报告应由具有甲级工程咨询资质的机构编制。