政府和社会资本合作（PPP）模式是基础设施和公共服务等公共领域重要的投融资模式创新，也是公共领域供给侧改革的重要抓手，代表着公共领域市场化改革、产业化发展的方向。推广运用PPP模式，有利于扩大公共服务供给、提高服务效率，同时有效防范地方政府财政风险。从国家政策导向上，公共领域要积极推广PPP模式，鼓励地方政府运用PPP模式；但PPP模式并非万能，在具体公共项目操作层面，要加强可行性研究论证，精选适合运用PPP模式的项目，规范审慎运用PPP模式。
市场经济的重要特征之一是公平竞争。在基础设施和公共服务等公共领域，传统上项目主要采取公建公营模式，该模式下的公共项目虽然有一定程度的市场竞争机制，也逐步形成了相对比较健全的招标投标等竞争机制，但是，在最重要的项目投资环节，公建公营项目无论项目本身是否具有自然垄断性，无论项目公益性和经营性效益如何，都是由政府指定甚至默认国有企事业单位作为项目建设单位或业主，并承担项目相关投资建设和运营工作。这无疑属于一种行政性垄断，缺乏必要的市场竞争机制，从而导致公共项目从源头上缺失了更好地为作为消费者的社会公众创造价值的重要制度安排。然而，PPP模式恰恰是在公共项目最重要的投资环节引入公平公正的市场竞争机制，让中标社会资本方在招标采购中胜出，由其代替政府部门或其所属国有企事业单位提供公共服务，并通过签署PPP项目合同从法律制度上保障和督促社会资本方持续、稳定地提供符合预期质量和数量的公共服务。与此同时，社会资本方也通过为社会公众创造价值、满足社会公众的服务需求获得了想要的投资回报。显然，PPP模式是一种典型的“在利他的同时也利己、在利己的同时也利他”的重要制度安排。市场经济的另一个重要特征是不同市场主体之间的分工与合作。这种不同市场主体之间的合作不是简单地1+1=2的合作，而是通过建立在有效分工、专业化基础上的合作，最大限度地发挥每个市场主体的优势，弥补各自的短板和不足，实现人尽其才、物尽其用，从而创造出1+1＞2的更大的价值。在公共领域公建公营模式下，政府实质上既当裁判员又当运动员。政府部门和国有企事业单位虽然名义上属于不同的主体，但是在很大程度上既缺乏职责的有效分工和风险的有效分担，又缺乏专业化合作，从而也不存在弥补各自短板、发挥优势、形成合力的内在机制。实践中，即使政府部门与国有企事业单位在公共项目投资建设和运营中存在一定形式的分工与合作，也主要基于行政手段管理和调整，缺乏合同约束和法律制度保障。然而，PPP模式通过在公共项目的源头上引入公平竞争机制，使得公共项目的投资主体变成了社会资本方，而政府相应地转变了原本作为投资主体的角色和职能，变成了社会资本方的合作者和监管者。PPP模式在很大程度上实现了涵盖公共项目全生命周期的政府和社会资本方的有效分工与合作，既弥补了政府方专业人才少、专业能力差以及建设资金不足等短板，也发挥了社会资本方责任约束强、管理效率高等优势，从而形成了政府和社会资本的合力，创造出1+1＞2的价值。与此同时，PPP模式强调目标导向、问题导向和结果导向，政府和社会资本的分工与合作机制及其责权利关系，并非通过行政关系和行政指令决定，通过签署PPP项目合同从法律制度上予以保障，是相对稳定的，从而也在很大程度上保障了公共项目实现预期的目标和产出。诚然，PPP项目的政府付费（和运营补贴）在很大程度上构成了地方政府未来的刚性支出责任，具有“寅吃卯粮”性质，与政府显性债务的还本付息没有实质区别，其潜在财政风险应予以充分重视。然而，目前很多地方从前几年运动式开展PPP项目走向了另一个极端，简单地把PPP项目的政府付费（和运营补贴）视为政府隐性债务，把运用PPP模式等同于违法违规融资行为，甚至“谈PPP色变”，完全丧失了运用PPP模式的信心。防风险特别是防范化解地方政府隐形债务风险是现阶段各级地方政府的重要任务之一，也是中央提出的三大攻坚任务之一。但地方政府不能坐在防风险的屁股上指挥开展PPP项目的脑袋，否则PPP发展之路是没有前途的，公共领域市场化改革、产业化发展尤其是投融资模式创新也将因此失去一个重要抓手。更重要的是，这显然不符合公共领域供给侧改革要求包括加强补短板、增加服务供给、提高服务效率等。所以在PPP政策导向上，仍然要积极推广运用PPP模式，推动公共领域政府和市场、政府和企业关系变革，推进公共领域市场化改革、产业化发展，助推公共领域供给侧改革。推广应用PPP模式的意义主要有五个方面。第一，改变长期以来公共服务由政府投资供给的方式，通过政府和社会资本的合作，由专业化、投融资能力强的社会资本提供公共服务，从而推动地方政府职能转变，建设诚信政府和法治政府，助推地方治理能力现代化。第二，有助于形成政府和市场的合力。社会资本做不了的、不愿做的，由政府承担，而政府做不好的，交由专业化的社会资本承担，从而在公共领域既弥补“政府失灵”，又弥补“市场失灵”。第三，促进公共领域投融资模式转型，引入项目/企业信用，降低对政府信用的依赖，实现政府债务/支出的代际分担，从而有助于防范地方政府债务风险。第四，打破公共领域国有企事业单位的行政垄断，为社会资本特别是民间资本提供更多投资机会，有助于激发民间投资的动力。第五，PPP模式还有重要的正外部性，PPP项目有可能为其他同类公建公营项目提供提质增效的“标杆”，从而反过来促进乃至“倒逼”既有公共领域国有企事业单位加强管理、强化约束、提高效率。因而，在国家相关PPP政策导向上，要积极推广运用PPP模式，使之成为公共领域传统公建公营模式的重要补充。在具体公共项目投融资模式的选择上，无论政府有无投资建设资金，都不能“一刀切”地默认传统公建公营模式，在项目可行性研究论证和投资决策阶段，要进行PPP模式与公建公营模式的比选。虽然相比公建公营模式而言，PPP模式具有诸多优势，但基础设施和公共服务项目并非“一P就灵”。国内外大量不成功特别是失败的PPP项目案例表明，PPP模式并非万能，引入PPP模式不一定必然意味着提高公共服务效率。在缺乏强有力的政府监管和绩效考核机制以及有效的社会监督机制的情况下，社会资本往往会因为追求自身经济利益的最大化，再加上PPP项目信息不对称，导致公共服务的质量无法得到保证。国内外大量PPP项目案例分析还表明，由于PPP项目特别是非经营性项目的社会资本方投资回报主要来自于政府付费或运营补贴，存在潜在的寻租乃至腐败问题。这无疑需要引起地方政府的高度重视。特别是，政府付费类PPP项目如同“养孩子”一样，政府付费具有“寅吃卯粮”性质，构成了未来地方政府的刚性支出责任。这种支出责任虽然在形式上不体现为政府显性债务，但从地方政府财政风险防范角度，与政府显性债务的还本付息没有实质区别。因而，具体公共项目操作层面，要切实加强项目可行性研究论证工作，精心选择适合引入PPP模式项目，科学编制项目实施方案，切实做好项目财政承受能力论证，公平公正遴选专业化的社会资本方，建立健全项目绩效考核评价机制。同时，社会资本方要真正承担建设和运营责任并承担相应的风险，积极开展技术和管理创新，提高服务效率。总之，PPP模式是基础设施和公共服务等公共领域重要的投融资模式创新，代表着公共领域市场化改革、产业化发展的方向。我们要坚持PPP模式的初心，积极审慎实施PPP项目，助推公共领域供给测改革，有效防范地方政府财政风险。（中国宏观经济研究院投资研究所 吴亚平）
声明：本文仅代表作者个人观点，不代表所在机构立场；转载请注明来源和作者，否则将追究法律责任。吴亚平，山东元亨工程咨询有限公司智库专家，国家发展改革委投资研究所体制政策室主任、研究员，国家发改委PPP专家，中国注册咨询工程师（投资），中国国际工程咨询公司和国家开发银行专家委员会专家，中国投资协会投资咨询专委会理事。曾发表观点：投融资体制是我国社会主义市场经济体制的重要组成部分，围绕“地方投融资机制改革”这一主题，从“地方政府投融资需求特点”、“现行投融资模式评价”以及“投融资体制机制改革建议”三个方面展开论述，从理论和实践两个层面分析地方投融资现行模式与改革方向。元亨观
政府和社会资本合作（PPP）模式是基础设施和公共服务等公共领域重要的投融资模式创新，也是公共领域供给侧改革的重要抓手，代表着公共领域市场化改革、产业化发展的方向。推广运用PPP模式，有利于扩大公共服务供给、提高服务效率，同时有效防范地方政府财政风险。
我公司作为财政部政府和社会资本合作（PPP）首批入库咨询服务机构、山东省财政厅PPP专业咨询服务机构入库单位，拥有市政公用工程、水利、环境保护、科技、保障性安居工程、医疗、养老、教育等领域PPP成功运作经验及多个国家示范、省级示范PPP项目业绩。我公司积极整合链接资源，深入研究政策，创新业务方案，投入大量的人力、物力、精力，并与国家财政部、发改委专家库专家深层次探究全过程咨询服务，以示范项目的标准完成每一项业务，期待与您的真诚合作。
2020-11-02 | 
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